Por Felipe Garrido Muñoz, académico PUCV, colaborador CDC.
De lo “nuevo” y lo “viejo”
El proyecto transformador del actual gobierno del presidente Gabriel Boric incluye un conjunto de ideas para la Política Exterior de Chile, que, a un año de asumir el cargo, son posibles de evaluar. Buena parte de esas ideas se concentran en el libro “Nuevas voces de política exterior. Chile y el mundo en la era post-consensual” (1). Aquí es donde se profundizan las principales ideas del programa de Gobierno como la política exterior turquesa, una política comercial con desarrollo inclusivo, política migratoria flexible, reafirmar la vigencia del multilateralismo, mayor compromiso con los derechos humanos, una política exterior feminista y plurinacional, abrir más espacios de paradiplomacia, una política exterior moderna, digital y más cercana a la ciudadanía, y una política exterior de cooperación, con énfasis en América Latina. Este conjunto de ideas fue presentado como la “nueva” política exterior.
La etiqueta “nueva” política exterior se instaló antes de definir a Gabriel Boric como candidato presidencial, por lo tanto, es una expresión que ya tiene tiempo en uso, y está asociada a la imagen de un grupo de académicos, intelectuales y funcionarios como la actual canciller Antonia Urrejola, los subsecretarios José Miguel Ahumada, Ximena Fuentes, la ex jefa del Segundo Piso de La Moneda, Lucía Dammert, entre otros.
Es tan fuerte la expresión acuñada, que existe una página con ese nombre: nuevapoliticaexterior.cl (2), en la cual se publican columnas de sus principales exponentes, documentos varios y noticias de la cancillería.
La “nueva” política exterior se plantea como un concepto contrapuesto a la política exterior de los últimos 30 o 40 años, a la que por defecto tendríamos que identificar como la “vieja” política exterior de Chile. Esas décadas de la vieja política exterior estuvieron marcadas por la apertura, con Chile muy integrado a las redes globales de comercio a través del multilateralismo y adhiriendo a los valores del orden internacional liberal (3). Hay dos condiciones de base que se combinaron para que dicha política exterior fuera estable en el tiempo.
La primera fue un fuerte consenso interno con respecto a su política exterior (4). Justamente esta característica hace una diferencia con la nueva política exterior, que comprende la ausencia de ese consenso. Por eso la nueva política exterior es “post consensual”, es decir, que supera los consensos de la vieja política exterior.
En perspectiva histórica, esto sucedió porque en la década de los ochenta la dictadura fue derrotada cultural y electoralmente, al igual que las posiciones marxistas que no creían en una transición pacífica e institucional. Como consecuencia, la derecha y la centroizquierda chilena aceptaron tácitamente la combinación de valores: democracia y libre comercio. Las grandes diferencias políticas se movían dentro de ese marco común, aceptando que el crecimiento del país requiere un libre mercado abierto con el mundo, y profundizar el compromiso con la democracia a nivel global.
La segunda es la compatibilidad externa, es decir, que la política exterior asumida por Chile en ese período fue compatible con las reglas del juego internacional. En el mundo entero parecía obvio e indiscutible el tándem democracia y libre mercado, era el éxito incuestionable del orden internacional liberal.
En la segunda década del siglo XXI, ambas condiciones de base han comenzado a tambalear: 1) no existe un consenso interno, al contrario, se ha profundizado la polarización en nuestro sistema político, y 2) no hay posibilidad de ser compatibles con un mundo en crisis, donde el orden internacional liberal y la globalización son cuestionados por grupos de derechas e izquierdas, al menos en occidente. Junto con ello, se desvaloriza la democracia como un bien en sí misma.
Todo esto advertía un contexto de confusión en materia internacional del que el actual gobierno difícilmente podía prescindir. Antes del cambio de mando, caracterizamos las dificultades que tendría el gobierno entrante para impulsar estas transformaciones anunciadas en su “nueva” política exterior, fundamentalmente por la falta de claridad en algunos de sus proyectos y por variables del sistema internacional que no fueron bien ponderadas. Si bien, el gobierno puede mostrar algunos hitos como logros propios, las dificultades no han sido pocas. Hasta ahora, lo que más ha dificultado el trabajo en su primer año es la falta de poder efectivo para implementar las ideas de su “nueva” política exterior, y, por otro lado, el propio amateurismo y desprolijidad del gobierno.
Esta columna sintetiza; 1) Los hitos que el gobierno puede proyectar como logros, ya sea porque son coherentes con su programa de gobierno, o porque contribuyen en mantener una buena posición de Chile en el exterior; 2) Luego, se analiza la falta de poder efectivo del gobierno para implementar su “nueva” política exterior, además de la continuidad de políticas pero con falta de convicción; y 3) algunos episodios que, sin ser demasiado graves, son preocupantes en su conjunto porque exponen los problemas de diseño en esta “nueva” política exterior.
Lo bueno: logros coherentes con las promesas de campaña y continuidad en materias claves
Después de varias volteretas dadas por el Gobierno anterior, finalmente fue suscrito por Chile el Acuerdo de Escazú en marzo de 2022, que, desde hacía un año antes, se encuentra en vigor internacionalmente. Con esto el presidente cumple con una de sus principales promesas de campaña en materia internacional.
Posteriormente, en junio, el presidente encabezó el lanzamiento de la coalición “Américas por la protección del océano” que tiene por objetivo generar espacios de colaboración, cooperación y coordinación entre los países de América del Pacifico, para la declaración, implementación y gestión efectiva de las áreas marinas protegidas de la región, enfrentando de manera conjunta las amenazas que afectan al océano y asegurar su debido cuidado. De este modo Chile mantiene su liderazgo regional en materia de protección de océanos, como ha sido tradicionalmente.
Ambos hitos van en línea con la política exterior turquesa, es decir, el paradigma de desarrollo que el gobierno incluyó en su lenguaje de campaña, y que plantea mirada ambiental progresista, con políticas para el cuidado de la tierra y océanos.
En el mismo sentido, tenemos que destacar el rechazo que realizó el Comité de ministros del presidente Gabriel Boric, al proyecto minero-portuario Dominga, que comprometería un importante daño a la flora y fauna del sector. Aunque este asunto también estuvo marcado por desprolijidades que involucraron a Argentina y que veremos más adelante.
En diciembre conocimos el fallo de la Corte Internacional de Justicia en La Haya sobre el río Silala, asunto que nos tenía en disputa con Bolivia. En la práctica, el actual gobierno dejó continuar el proceso asumido originalmente, velando por la certeza jurídica, uno de los pilares de la política exterior chilena tradicionalmente. Esto marca una continuidad en otra materia clave.
Sigue siendo un tema en desarrollo, el asunto de los límites de la plataforma continental, que nos enfrenta con Argentina. Pero la estrategia del gobierno parece ser la misma que con el río Silala, es decir, mantener el proceso actual y respetar a quienes vienen trabajando este potencial conflicto. Se mantiene el mismo relato oficial de Chile, marcando una continuidad en intereses nacionales y política de Estado.
En términos de posicionamiento multilateral, debemos destacar que Chile fue elegido por la Asamblea General de Naciones Unidas como miembro del Consejo de Derechos Humanos de la organización internacional, correspondiente al Grupo de América y el Caribe, para el período 2023-2025, siendo la votación más alta de la región.
Para finalizar, una observación que parece superficial pero que no lo es en la era de las redes sociales y la comunicación visual. La figura de Gabriel Boric ostenta buena imagen entre lideres jóvenes y progresistas, lo que se manifestó con la cercanía del primer ministro canadiense Justin Trudeau, haciéndose parte de la llamada “ola de líderes jóvenes progresistas”. Paradójicamente este es un factor que no se replica en su imagen nacional, siendo constantemente criticado por su edad, su inexperiencia y aspecto informal.
Como se puede ver, en general estos aspectos positivos o logros del gobierno, provienen de procesos y políticas anteriores que el actual gobierno supo administrar correctamente. Sin embargo, hasta aquí, no hay nada particularmente “nuevo”.
Lo malo: falta de poder efectivo para hacer prevalecer sus posturas originales y una continuidad sin convicción
En su etapa de diputado, Gabriel Boric había votado en contra del acuerdo traspacífico TPP11. En su campaña también criticó fuertemente la eventual aprobación del acuerdo, debido a que implicaría dificultades para un desarrollo autónomo de nuestro país, por ejemplo, en el área industrial. Recodemos que uno de los pilares de la “nueva” política exterior es la política comercial con desarrollo inclusivo, lo que atribuye un rol más presente al Estado. Por este motivo su aprobación se retrasó más de lo debido. A juicio del subsecretario de Relaciones Económicas Internacionales (Subrei) José Miguel Ahumada, este gobierno viene a implementar una nueva etapa en la política comercial:
“Ahora creo que falta una segunda etapa, la necesidad de poder ampliar nuestra canasta exportadora y poder dar un nuevo giro a la política comercial, de forma tal que no solo se dedique a abrir mercados, sino también a colaborar en incrementar las capacidades productivas locales, generar encadenamientos productivos, despertar nuevos sectores que están relativamente dormidos como las energías renovables, entonces creo que la diferencia está en que el contexto actual y en la etapa que hoy nos toca de política comercial el desafío es ver cómo poder hacer que Chile entre en una segunda fase exportadora para garantizar un crecimiento sostenible en el tiempo”. (5)
José Miguel Ahumada, subsecretario de Relaciones Económicas Internacionales
El propio Ahumada sugirió esperar el resultado de la convención constitucional para tomar la decisión. Finalmente, el presidente Boric lo aprobó, respetando la votación del Senado.
Lo “malo”, en este caso, no es aprobar el acuerdo, ya que muchos pensamos que tiene más aspectos positivos que negativos para Chile. Además, es sano respetar la votación legislativa en un contexto de crisis institucional. Lo malo es que nunca fue su postura original, y si aceptó el acuerdo es simplemente por falta de respaldo o poder efectivo del grupo de la nueva política exterior, pues, la postura ni siquiera tenía consenso dentro del gobierno. Otros ministros como Mario Marcel y Carolina Tohá se habían pronunciado a favor.
Sucede algo parecido con el acuerdo de modernización con la Unión Europea. Recordemos que la Unión Europea y Chile decidieron en 2017 actualizar su acuerdo de asociación de 2002, que rige los intercambios comerciales y las inversiones entre las dos partes. Las negociaciones técnicas del nuevo acuerdo concluyeron en noviembre del 2021, pero para que pueda entrar en vigor, debe ser ratificado por Boric. Al igual que con el TPP11, esto fue demorado, porque el Gobierno decidió revisar algunos aspectos técnicos que causaron molestia en Europa. Nuevamente la responsabilidad se atribuye a José Miguel Ahumada.
En diciembre pasado se cerró el acuerdo, con el presidente Boric defendiendo el rol de Ahumada y apaciguando las críticas por la demora. Nuevamente aquí lo malo no es que Chile plantee sus puntos de vista y vele por sus intereses, pero esto debe cuidar y proteger la relación con nuestros socios más importantes. Recordemos que la Unión Europea es el primer inversionista extranjero en Chile y su tercer socio comercial. Queda la sensación de que se puso en riesgo una relación importante por un acuerdo de modernización de forma innecesaria.
Pese a que ambos tratados fueron ratificados, lo criticable en estos casos es que se evidencia una predisposición hostil hacia los acuerdos de carácter comercial, marcando el sello ideológico de José Miguel Ahumada, quien, además, suele tener más protagonismo e influencia que la ministra de Relaciones Exteriores Antonia Urrejola.
Sabemos ahora que el TPP11 se firmó bajo la amenaza de renuncia de la Ministra y de su disconformidad con la estrategia de postergación de la firma del acuerdo impulsada por el Subrei Ahumada a través de las Side Letters.
Vale la pena preguntarse, ¿la continuidad en materias claves que destacamos como positivas anteriormente, como el caso Silala y plataforma continental, son por convicción o por falta de poder? Es importante agregar acá un factor político. Las ministras de Defensa (Maya Fernández) y la ministra de Relaciones Exteriores (Antonia Urrejola), no son del llamado “núcleo duro” del presidente. Los ministerios más importantes para la política exterior están más ligados al Partido Socialista que al Frente Amplio, entonces es difícil imaginar si lo que hemos visto hasta ahora en materia internacional es lo que anhelaría el sector más genuinamente adherente a la “nueva” política exterior, es decir, el Frente Amplio y el Partido Comunista.
En cualquier caso, este diseño es un signo de debilidad. Las desavenencias entre ministras y subsecretarios, así como asesores del segundo piso de La Moneda, han sido constantes y no queda claro quién manda en materia internacional.
Lo feo: polémicas no forzadas, amateurismo, desprolijidad e improvisación
El gobierno se ha involucrado en polémicas gratuitamente, algo así como los “errores no forzados” que al comienzo parecen inocentes o pequeños, pero que fácilmente derivan en un problema mayor.
A finales de marzo, la entonces ministra del Interior Izkia Siches, describió el “territorio de la nación mapuche” o wallmapu, lo que incluye una extensa zona de Argentina. La diplomacia argentina pidió explicaciones a Chile sobre los dichos de la ministra de Interior, que, además, fueron secundados por la ministra de Bienes Nacionales, Javiera Toro. Diplomáticos argentinos declararon que:
“Resultaría muy preocupante que altas autoridades chilenas estén respaldando pretensiones separatistas de grupos que reclaman macro regiones de ambos países, potencialmente violatorias de la integridad territorial de la Argentina y del Tratado de Límites de 1881”. (6)
Si bien, Izkia Siches no era la encargada de la Política Exterior (tampoco Javiera Toro), este fue un tropiezo que enseñó los alcances que tienen las relaciones internacionales, a su vez, develó la falta de coordinación entre las autoridades para abordar un asunto interno sin salpicar a nuestros vecinos. Finalmente, ambas tuvieron que pedir disculpas, y en adelante el concepto “wallmapu” se utilizó con más cuidado.
Otra polémica fue el rechazo de las cartas credenciales del embajador de Israel. El 15 de septiembre, el presidente Boric decidió no aceptar al embajador de Israel, Gil Artzyeli, en el Palacio de La Moneda, lugar al que había sido citado para que entregara sus cartas credenciales. Esto, luego de que el Gobierno tomara conocimiento del accionar del Ejército israelí en Gaza, donde un joven de 17 años perdió la vida en Cisjordania a raíz de una operación de las fuerzas armadas. El Ministerio de Exteriores israelí reaccionó señalando que “Israel ve con gravedad el comportamiento desconcertante y sin precedentes de Chile”, que “perjudica seriamente las relaciones entre países” (7). Tras el episodio, la subsecretaria de Relaciones Exteriores chilena, Ximena Fuentes, se reunió con el embajador israelí para bajar la tensión y nuevamente intentar disculpar a Chile.
Ambas situaciones develan cierta ansiedad por mostrar una postura progresista ante el mundo, ya sea fomentando la plurinacionalidad en Chile, validando el wallmapu, y también marcando un precedente en relación con la defensa de los Derechos Humanos en el mundo, al rechazar las credenciales del embajador israelí. El gobierno tiene la necesidad de exhibir que son diferentes y que harán las cosas diferente a los períodos anteriores y que efectivamente existe una “nueva” política exterior, haciendo que muchas veces se hable de más o se tomen decisiones apresuradas que luego los llevan a pedir disculpas.
En este tipo de situaciones se evidencia la improvisación. En la Cumbre de las Américas desarrollada en junio del 2022, el presidente Boric criticó la ausencia de Estados Unidos en la cita, probablemente porque no vio a Joe Biden, pero Estados Unidos sí estaba representado a través del exsecretario de Estado John Kerry, quien se encontraba sentado a pocos metros de él.
En octubre, el embajador chileno en España fue duramente criticado por una serie de polémicas no forzadas. La mayoría relacionadas con la sobre exposición de su día a día mediante fotografías, por ejemplo, acomodando las piernas de su pareja mientras utilizaba el vehículo designado para su cargo, además de sus críticas constantes a los gobiernos de los últimos 30 años.
Todo esto agravado por el hecho de que la designación misma de embajadores fue polémica, en particular la de España y otras como Reino Unido, porque no se reconoce en ellas ninguna explicación más allá de la amistad que poseen con el presidente. Aun cuando los embajadores en cuestión puedan tener un buen desempeño, su designación no se condice con la promesa de otorgar más espacio a los diplomáticos de carrera.
La última polémica no forzada fue consecuencia del reciente rechazo al proyecto Dominga, ya que, desde Argentina especulaban con este proyecto como una de las alternativas del cruce cordillerano Agua Negra. El embajador argentino Rafael Bielsa fue muy crítico de la decisión de Gabriel Boric y aseguró que se les “podría haber avisado”, como según parece se habrían comprometido desde Chile. Aunque lo realmente bochornoso de todo este asunto es que, antes de dar una respuesta oficial al embajador Bielsa, se filtraron los audios donde se discutía una respuesta oficial, exponiendo a tajo abierto las diferencias internas del gobierno, y evidenciando nuestra falta de seguridad.
Balance
El gobierno tiene hitos que mostrar, que contribuyen al cumplimiento de sus promesas de campaña en materia internacional, sin embargo, la mayoría de los asuntos importantes, no destacan por una “nueva” política exterior, ni por una transformación sustantiva que marque diferencias con la “vieja” política exterior de las últimas décadas.
En cambio, hemos visto una continuidad casi involuntaria, accidental, con demoras y trabas autoimpuestas, ya sea por inexperiencia, mal diseño de gabinetes o porque en verdad no la desean, al menos en muchas de las materias abordadas.
La tarea internacional del gobierno es compleja si analizamos las condiciones de base que ordenaron el camino en las décadas anteriores, porque hoy no existen, y el mundo está construyendo un orden internacional diferente. Moisés Naim, el analista venezolano basado en el Carnegie Endowment of International Peace, un think tank en Washington, ha señalado que somos testigos de la era del “fin del poder” (8), lo que se refleja en las instituciones tradicionales de la democracia y su incapacidad transformadora.
En este contexto de crisis, el gobierno debe ordenarse internamente y cohesionar posiciones para no contradecirse en el ejercicio, y así proyectar mayor seguridad. Pero para eso, deben decidir si la “nueva” política exterior es realmente algo diferente de los 40 años anteriores o algo no tan nuevo, “nuevo en la medida de lo posible”, y en tal caso, no tener vergüenza de eso.
Citas:
(1) Autores. “Nuevas voces de política exterior. Chile y el mundo en la era post-consensual”. Fondo de Cultura Económica. Santiago. 2021
(2) Ver: https://www.nuevapoliticaexterior.cl/
(3) Nye, Joseph. “Will the Liberal Order Survive? The history of an Idea”. Foreign Affairs, Vol. 96. 2017.
(4) Wilhelmy, Manfred. “Hacia un análisis de la Política Exterior chilena contemporánea”, 1979, pp. 440-471
(5) Diario U. de Chile. “José Miguel Ahumada y futuro del TPP-11: “Hay que esperar lo que establezca la Convención Constitucional”. 22 de abril 2022.
(6) Clarín. “Polémica con Chile: una ministra de Gabriel Boric pidió disculpas después de considerar parte de la Argentina a territorio mapuche” 31 de marzo, 2022.
(7) Israel Foreign Ministry. [@IsraelMFA] (2022, 16 de septiembre). 1/2 Israel views with severity the puzzling & unprecedented behavior of Chile. This seriously harms the relations between the two countries. [tweet].
(8) Naim, Moises. “The end of power”. Basic Books, Nueva York, 2013.