David Labbé Otarola
Investigador asociado CDC, Magíster en Economía Aplicada de Georgetown University, Magister en Gestión Pública de la Universidad Complutense de Madrid y Administrador Público de la Universidad de Concepción.
El debate sobre el impuesto territorial en la tercera edad deja al descubierto una distorsión estructural que Chile ya no debiera tratar como un problema marginal, que es la distancia entre el valor patrimonial de una vivienda y la capacidad real de pago de sus propietarios después de jubilar. Una casa puede subir de manera importante su avalúo fiscal, pero eso no significa que su dueño cuente con los ingresos líquidos necesarios para pagar contribuciones todos los años.
El punto económico de fondo es que hay adultos mayores que tienen patrimonio, pero no liquidez. No son necesariamente pobres si se mira el valor de sus bienes, aunque sí enfrentan una restricción severa de flujo, especialmente después de décadas de cotización, cuando la caída de las tasas de reemplazo puede convertir el impuesto territorial en una carga difícil de sostener para muchos hogares. Según la Superintendencia de Pensiones, la mediana de la tasa de reemplazo del sistema de capitalización individual alcanza un 34% en hombres y un 13% en mujeres, sin considerar PGU ni beneficios solidarios, por lo que el problema no es excepcional, sino estructural.
Reconocer esta realidad, sin embargo, no significa que la respuesta adecuada sea una exención total. Eliminar las contribuciones para adultos mayores puede sonar simple y socialmente atractivo, pero, si no se diseña con cuidado, puede convertirse en una solución fiscalmente riesgosa y territorialmente regresiva, porque el impuesto territorial alimenta directamente al Fondo Común Municipal, el principal instrumento de redistribución financiera hacia las comunas con menores ingresos propios. En muchos municipios, este fondo representa más del 70% del presupuesto operacional.
Por eso, el dilema no debiera plantearse como una elección entre adultos mayores y municipios, ya que esa es una falsa dicotomía. La pregunta relevante es cómo proteger a quienes enfrentan una carga tributaria desproporcionada sin debilitar la provisión local de bienes públicos, porque cuando se reduce el financiamiento municipal se afectan prestaciones de salud primaria, mantención de espacios públicos, iluminación, pavimentación participativa, seguridad ciudadana y patrullajes locales.
A esto se suma la fragilidad de los supuestos de financiamiento. Una reforma permanente no puede descansar en una expectativa excesivamente optimista de crecimiento económico, porque a costos permanentes deben corresponder ingresos permanentes. Si la rebaja tributaria se financia bajo la premisa de que por sí sola generará un incremento acumulado de 8,18% del PIB en diez años, la política queda expuesta a un riesgo evidente, ya que, si ese crecimiento no ocurre, el Estado deberá cubrir las exenciones con ingresos insuficientes, abriendo espacio a un déficit fiscal estructural.
Las proyecciones consideradas para los próximos años muestran tasas de crecimiento en torno al 2% anual. El Banco Central, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial no anticipan una expansión que permita justificar, sin cautela, una carga fiscal creciente y rígida, de modo que la política pública no debiera diseñarse sobre la base de un optimismo tributario que, si no se cumple, termine trasladando el costo a los municipios o al Tesoro Público.
El impacto proyectado tampoco es menor. En el corto plazo, el costo alcanzaría $56.894 millones durante el primer año, mientras que, en el largo plazo, hacia el año 25, llegaría a $243.093 millones anuales. En la práctica, esto implica transformar un ingreso autónomo municipal en una obligación permanente del Estado Central, reemplazando financiamiento local estable por dependencia presupuestaria futura.
Frente a este escenario, la solución no debiera ser suprimir el impuesto, sino modernizarlo. El problema real no es la existencia del impuesto territorial, sino su aplicación indiferenciada a personas que poseen patrimonio, pero no cuentan con liquidez suficiente, por lo que la respuesta debe ser proporcional y fiscalmente sostenible.
La primera alternativa es un mecanismo tipo Circuit Breaker, utilizado en experiencias como Estados Unidos y Reino Unido. Su lógica es sencilla, si el monto anual de contribuciones supera un determinado porcentaje del ingreso familiar del hogar, el Estado cubre el excedente mediante un crédito tributario o un reembolso directo. El beneficio se activa solo cuando existe una desproporción efectiva entre carga tributaria y capacidad de pago.
Este mecanismo tiene una virtud económica clara, porque protege a quien realmente lo necesita, sin eximir a quienes sí pueden pagar. No elimina la obligación de manera universal, sino que fija un umbral de protección, de manera que, si las contribuciones son razonables en relación con el ingreso del hogar, el contribuyente sigue pagando, mientras que, si superan un límite definido, el Estado interviene para cubrir la diferencia.
Así, el alivio se asigna según necesidad real y no solo por edad. Esto evita subsidios regresivos a propietarios adultos mayores de altos ingresos y concentra el esfuerzo fiscal en los casos donde existe una presión efectiva de liquidez; además, preserva el flujo de recursos hacia el Fondo Común Municipal, porque el sistema no elimina la recaudación, sino que compensa selectivamente el exceso de carga.
Su implementación también es administrativamente viable. El cruce de datos entre el Servicio de Impuestos Internos, la Tesorería General de la República y los municipios permitiría identificar ingresos, roles de contribuciones y carga tributaria anual, sin necesidad de crear una institucionalidad compleja desde cero, sino usando información fiscal ya disponible para construir una regla objetiva de alivio.
La segunda alternativa es la Transferencia Tributaria, inspirada en experiencias aplicadas en Canadá. Este mecanismo separa el momento en que el impuesto se devenga del momento en que efectivamente se paga, permitiendo que el adulto mayor acumule la deuda anual de contribuciones como un gravamen preferente sobre su propiedad, reajustado con una tasa mínima equivalente a inflación o a la tasa de política monetaria. Esa deuda se cancela solo cuando la vivienda se vende voluntariamente o mediante la sucesión.
Esta fórmula aborda directamente el problema de liquidez. El adulto mayor puede seguir viviendo en su casa sin enfrentar la presión de pago durante su vida, mientras el Estado conserva el derecho a recuperar la recaudación en el largo plazo, de modo que no se condona el impuesto, sino que se difiere su pago hasta que exista un evento patrimonial capaz de financiarlo.
La diferencia conceptual es importante. Una exención universal elimina ingresos de manera definitiva, mientras que la transferencia tributaria reconoce que existe patrimonio suficiente para respaldar la obligación, pero no flujo corriente para pagarla sin afectar el bienestar del contribuyente. Por eso, es una herramienta especialmente adecuada para un país donde muchos adultos mayores poseen viviendas valorizadas, pero reciben pensiones bajas.
Ambos mecanismos pueden operar de manera complementaria. El Circuit Breaker permite aliviar a quienes tienen ingresos bajos o medios frente a una carga anual excesiva, mientras que la Transferencia Tributaria permite diferir el pago en los casos donde existe patrimonio, pero no liquidez. En conjunto, ofrecen una solución más precisa que la exención total, porque protegen a la vejez, resguardan la recaudación municipal y reducen el riesgo de déficit estructural.
La solución no está en abandonar el impuesto territorial, sino en corregir su diseño. Tampoco está en una exención universal financiada con optimismo macroeconómico, sino en instrumentos capaces de distinguir entre patrimonio y liquidez, entre necesidad efectiva y beneficio indiscriminado. Avanzar hacia un sistema de Circuit Breaker y Transferencia Tributaria permitiría ordenar mejor la discusión, asegurando dignidad para la vejez, responsabilidad fiscal para el Estado y financiamiento estable para los territorios.
Proteger a la tercera edad es una exigencia ineludible. Pero hacerlo bien supone evitar que esa protección se construya sobre un nuevo déficit municipal o sobre una dependencia creciente del Gobierno Central, por lo que la reforma debe mirar al mismo tiempo al contribuyente vulnerable y al municipio que presta servicios básicos. Solo así será posible compatibilizar justicia social, sostenibilidad fiscal y equidad territorial.
