Eduardo Saffirio Suárez
La aprobación de la Ley de Reconstrucción Nacional constituye el principal triunfo legislativo del gobierno de José Antonio Kast. Su núcleo económico contempla una reducción gradual del impuesto de primera categoría para las grandes empresas, desde el 27% actual hasta el 23% en 2029. También restablece progresivamente la integración completa del sistema tributario, cuya implementación culminará en el año tributario 2031.
Sin embargo, una mirada política obliga a ir más allá del contenido tributario. La forma en que se construyó la mayoría condicionará los efectos de la reforma. La controversia ante el Tribunal Constitucional agrega una fuente de incertidumbre, mientras las presiones existentes dentro de la derecha restringen el margen del gobierno. A ello se suman consecuencias fiscales y distributivas que pueden adquirir una considerable intensidad en un escenario de bajo crecimiento y pérdida acelerada de apoyo presidencial.
Una mayoría sin coalición
La megareforma permite observar el funcionamiento concreto del Sistema de Atomización Polarizado. El gobierno consiguió reunir los votos necesarios, pero la mayoría legislativa que hizo posible su aprobación carece de cohesión programática. Republicanos y Chile Vamos, ambos integrantes del Ejecutivo, concurrieron con énfasis diferentes.
A esa base se sumaron apoyos externos de distinta naturaleza. El PNL respaldó una iniciativa compatible con su propósito de reducir impuestos y achicar el Estado. El PDG aportó votos desde una lógica transaccional. Ninguno de esos partidos forma parte del gobierno ni comparte la responsabilidad por la conducción general de la administración.
La fragmentación no impide necesariamente adoptar decisiones importantes. Su efecto más problemático aparece en la dificultad para sostenerlas durante el tiempo. Las mayorías se forman proyecto por proyecto y pueden desaparecer cuando cambian los incentivos electorales. La aprobación de una ley tampoco equivale a la construcción de un acuerdo duradero sobre la estrategia de desarrollo.
Esta dinámica confirma la tesis de gobernar sin coalición. Republicanos conduce el Ejecutivo y define su orientación general. Chile Vamos participa en el gobierno y aporta experiencia administrativa. Desde fuera, el PNL respalda las iniciativas compatibles con su propósito de achicar el Estado. El PDG negocia apoyos contingentes cuando sus votos adquieren valor decisivo.
Una coalición compromete a sus integrantes con una agenda compartida y establece procedimientos para resolver sus desacuerdos. La colaboración transaccional se agota con cada votación. Los partidos que respaldaron la megareforma pueden eludir la responsabilidad por sus resultados. Tampoco garantizan su defensa frente a una mayoría futura.
La certeza que sigue pendiente
Esta debilidad afecta incluso a los beneficiarios de la reforma. Los incentivos tributarios buscan estimular proyectos de largo plazo, pero su eficacia depende de que las empresas confíen en la permanencia de las reglas. Una reforma aprobada mediante apoyos contingentes presenta un riesgo mayor de revisión política.
Los inversionistas no consideran únicamente la tasa tributaria vigente. También evalúan la probabilidad de que un gobierno posterior modifique sus beneficios. Si esa probabilidad aumenta, parte del incentivo pierde valor y la respuesta de la inversión puede ser menor que la esperada.
La estrechez de algunas votaciones y la heterogeneidad de los apoyos externos reducen la solidez política de la reforma. El gobierno consiguió aprobarla, aunque no construyó una mayoría cohesionada capaz de asegurar su estabilidad. La negociación necesaria para obtener respaldo puede terminar erosionando incluso la eficacia de los beneficios entregados al capital.
La inestabilidad política también puede alterar el uso del beneficio. Ante el riesgo de una revisión futura, algunas empresas tendrán incentivos para aprovechar la menor carga tributaria sin comprometer inversiones de maduración prolongada. La fragilidad de la mayoría debilita así el mecanismo que debía conectar la rebaja con el aumento del PIB potencial.
Las normas de invariabilidad tributaria intentan responder a esta debilidad. Los proyectos de inversión podrán acceder a períodos de estabilidad de 10, 15 o 20 años, según los montos comprometidos. Sin embargo, esas disposiciones abrieron una controversia constitucional de gran importancia.
La oposición presentó tres requerimientos ante el Tribunal Constitucional. Estos cuestionan la invariabilidad tributaria y las normas que permiten solicitar restituciones cuando una resolución de calificación ambiental es anulada. El requerimiento de los diputados agrega objeciones relacionadas con pesca y acuicultura, junto con disposiciones sobre los tribunales ambientales.
La discusión ante el Tribunal Constitucional aumenta la incertidumbre que la reforma buscaba reducir. Si algunas de sus disposiciones son eliminadas o restringidas, los mecanismos destinados a proteger la estabilidad de las inversiones perderán fuerza. Si son declaradas conformes con la Constitución, puede mantenerse una disputa política acerca de su legitimidad y de la capacidad de futuras mayorías para revisar esos beneficios.
Aparece así una paradoja. El gobierno ofrece certeza tributaria, pero carece de una coalición política capaz de asegurar una aceptación duradera de las reglas. La protección jurídica puede reducir parte del riesgo. Sin embargo, permanece la posibilidad de una reacción legislativa posterior.
El descalce fiscal de la reforma
La segunda fuente de fragilidad es fiscal. La rebaja tributaria comienza a reducir la recaudación desde su entrada en vigencia. La respuesta de la inversión depende de decisiones privadas que el gobierno no controla. Las empresas invertirán si encuentran proyectos suficientemente productivos y esperan una demanda adecuada. También considerarán el costo del financiamiento y las condiciones externas.
La tasa del impuesto corporativo tampoco equivale al costo del capital. Incide sobre la rentabilidad después de impuestos y puede modificar el costo de uso de los activos. Las condiciones de financiamiento reflejan las tasas de interés y el riesgo percibido. En muchas empresas, el acceso efectivo al crédito constituye una restricción diferente.
La megareforma sobredimensiona así una dimensión parcial del problema. Chile arrastra un estancamiento prolongado de la productividad, que limita el rendimiento económico del capital y reduce la disponibilidad de proyectos capaces de transformar la estructura productiva. Aunque la productividad mostró una recuperación reciente, todavía no existe evidencia suficiente para considerarla una ruptura duradera de la tendencia observada durante buena parte de las últimas dos décadas.
Una menor tasa puede modificar la rentabilidad de ciertos proyectos, pero eso no demuestra que genere un volumen significativo de inversión adicional. Parte de las iniciativas beneficiadas habría sido ejecutada bajo las reglas anteriores. En esos casos, la rebaja aumenta el retorno de sus propietarios y no expande la capacidad productiva del país.
Los recursos liberados también pueden utilizarse para distribuir dividendos o adquirir activos existentes. Otra posibilidad consiste en reducir deuda o mantener mayor liquidez. Ninguno de esos destinos asegura un aumento del PIB potencial.
El Estado renuncia a ingresos relativamente ciertos a cambio de beneficios futuros más difíciles de estimar. El gobierno tendrá que demostrar que la reforma genera inversión nueva y que su magnitud compensa la pérdida de ingresos. Esa condición es exigente porque los costos fiscales comienzan antes, mientras los eventuales beneficios dependen de una reacción privada incierta.
Hasta que exista evidencia suficiente, la mayor recaudación asociada al crecimiento debe tratarse como una proyección y no como financiamiento disponible.
El Consejo Fiscal Autónomo advirtió sobre este descalce. Los costos fiscales se materializan antes que los eventuales ingresos asociados al crecimiento. Estos últimos presentan un grado mayor de incertidumbre. Incluso incorporando el efecto de una economía más dinámica, el proyecto original mostraba un impacto fiscal negativo al menos hasta 2031.
El informe financiero inicial estimó que el costo neto de las medidas tributarias alcanzaría un máximo cercano al 0,71% del producto durante el cuarto año. Esa cifra equivalía entonces a unos 3.200 millones de dólares. Las modificaciones posteriores alteraron varios componentes, especialmente el crédito tributario al empleo. Con todo, se mantuvieron la reducción del impuesto corporativo y la reintegración, que poseen efectos permanentes sobre la recaudación.
La situación fiscal previa vuelve más riesgosa esta apuesta. El gobierno ya aplicó un ajuste permanente del gasto mediante una reducción transversal de los límites presupuestarios de los ministerios. Además, debió solicitar una autorización de endeudamiento por 6.200 millones de dólares para financiar obligaciones correspondientes a 2026.
Esa deuda adicional no fue causada por la megareforma. Responde a necesidades fiscales previas y a una actualización del escenario presupuestario. Sin embargo, muestra que la reforma comenzará a operar sobre unas finanzas públicas estrechas.
Tampoco corresponde atribuir a una ley aprobada posteriormente los recortes ejecutados durante 2026. La relación relevante se proyecta hacia los próximos años. Una menor recaudación permanente reduce el espacio disponible para recuperar programas afectados por el ajuste y aumenta la presión por mantener la austeridad.
Si los ingresos esperados no se materializan, el gobierno podrá profundizar las reducciones del gasto o aumentar la deuda. El costo de la apuesta tributaria terminaría apareciendo en decisiones presupuestarias concretas, mediante el desplazamiento de inversión pública y una mayor estrechez de las prestaciones sociales.
La dimensión distributiva y la memoria de 2019
La dimensión distributiva agrega una fuente de tensión. Los beneficios iniciales de la reducción del impuesto corporativo se concentran en las empresas sujetas al régimen general y en sus propietarios. El gobierno espera que una mayor inversión aumente la demanda de empleo, pero ese efecto es indirecto y depende de una reacción que la reforma no asegura.
La reintegración refuerza esa orientación. Su beneficio alcanza a propietarios que reciben dividendos y pueden utilizar completamente el impuesto pagado por la empresa como crédito contra sus tributos personales. Dada la concentración de las rentas del capital, el efecto distributivo inmediato de la medida será predominantemente regresivo. Cualquier compensación posterior dependerá de efectos sobre el empleo cuya magnitud todavía no puede asegurarse.
También importa quién soportará los ajustes que pueden verse intensificados por el costo fiscal de la reforma. Una menor recaudación permanente reduce el margen para recuperar programas y aumenta la presión sobre los presupuestos futuros. Sus consecuencias recaen con mayor intensidad sobre las personas que dependen de prestaciones públicas y carecen de recursos para sustituirlas en el mercado.
Esta asimetría puede adquirir un alto potencial de conflicto. Los beneficiarios de la rebaja reciben una ventaja definida por ley. Los sectores que podrían favorecerse mediante un mayor empleo deben esperar una reacción posterior de la inversión. Si la apuesta fracasa, esos mismos grupos pueden enfrentar servicios públicos más restringidos.
Los costos fiscales y distributivos de la megareforma deben evaluarse a la luz de una experiencia histórica todavía reciente. Chile vivió un estallido social hace menos de siete años. Sería impropio establecer una relación mecánica entre ambos procesos, pero también sería imprudente ignorar esa memoria. En 2019, una decisión de alcance acotado operó como detonante de un malestar acumulado y abrió una crisis que excedió ampliamente su motivo inicial.
Si los recortes presupuestarios afectan prestaciones visibles mientras las grandes empresas reciben beneficios tributarios permanentes, puede volver a instalarse una percepción de trato desigual difícil de contener políticamente. El contexto actual contiene un riesgo adicional porque el sistema político dispone de menor capacidad de intermediación. La atomización dificulta agregar las demandas, mientras la polarización reduce el espacio para procesarlas mediante acuerdos.
El riesgo aumenta por la brecha entre las expectativas de campaña y los resultados del gobierno. La formulación económica inicial fue explícita. Al término del período, el país debía crecer al 4% y alcanzar el equilibrio fiscal. El desempleo debía acercarse al 6%. Jorge Quiroz presentó estas metas antes de asumir y las reiteró durante sus primeros días en Hacienda.
Las rectificaciones comenzaron poco después. La meta laboral subió al 6,5%. En junio, el equilibrio fiscal fue reemplazado por un déficit estructural de 1,5% del PIB para 2030. La proyección de crecimiento para ese año se redujo al 3,5%, aunque el 4% permaneció como aspiración política.
Estos cambios tempranos debilitan la credibilidad técnica de la oferta original. Sugieren que las metas fueron formuladas con insuficiente consideración de las restricciones fiscales y productivas que el propio gobierno debía conocer antes de asumir. La existencia de información nueva puede explicar una parte del ajuste, pero difícilmente justifica toda su magnitud.
Las promesas electorales generan expectativas y establecen el criterio con que la ciudadanía evaluará al gobierno. Una administración puede revisar sus proyecciones, pero no puede borrar el punto de comparación que ella misma instaló. La brecha entre las metas proclamadas y los resultados efectivos puede estar siendo ya una de las fuentes centrales del desgaste de Kast. Esa distancia será especialmente importante entre sectores medios y populares que esperaban mejores empleos y una mayor capacidad de respuesta estatal.
Los recortes presupuestarios pueden profundizar esa decepción. Parte del electorado de derecha respalda la austeridad mientras se presenta como eliminación de abusos o reducción de burocracia. Esa disposición cambia cuando el ajuste afecta prestaciones utilizadas por los propios votantes.
El apoyo presidencial registrado por Pulso Ciudadano ha caído hasta el 25,6%. Otras encuestas también muestran un deterioro. Esta pérdida de respaldo no hace probable una interrupción del mandato, salvo que se produjera una hecatombe política y social. Sin embargo, reduce la autoridad del gobierno para pedir paciencia y justificar costos presentes mediante beneficios que llegarían más adelante.
Las consecuencias fiscales pueden trasladarse desde las cifras presupuestarias hacia la conflictividad social. El impacto no se limitará a la red de salud ni a los municipios. Puede alcanzar prestaciones directas y transferencias destinadas a los hogares. También puede desplazar proyectos de inversión pública o debilitar la capacidad de respuesta de los servicios sectoriales y de los gobiernos subnacionales. Cuando esas restricciones se vuelven perceptibles en la vida cotidiana, la discusión presupuestaria cambia de naturaleza.
No todo recorte genera protestas y ninguna movilización conduce necesariamente a una crisis. La intensidad dependerá de los grupos afectados y de la capacidad gubernamental para procesar sus demandas. En un Ejecutivo debilitado, cada conflicto sectorial tendrá mayores posibilidades de converger con un descontento político más amplio.
La doble centrifugación en acción
La megareforma también puede alimentar la polarización. El gobierno tenderá a atribuir sus dificultades a la oposición y a las resistencias institucionales. Sus adversarios presentarán los recortes como la consecuencia de una política favorable a los sectores de mayores ingresos. El debate económico puede transformarse en una disputa moral sobre privilegios y sacrificios.
Este proceso profundizará la doble centrifugación propia del Sistema de Atomización Polarizado. Entre los bloques aumentará la distancia y disminuirá la posibilidad de corregir la reforma mediante acuerdos amplios. Dentro de la derecha se intensificará la competencia por definir quién representa con mayor fidelidad su programa económico.
El Partido Nacional Libertario desempeñará un papel central en esa presión. Desde fuera del gobierno, puede acusar a Republicanos de haber negociado demasiado y de diluir el contenido original de la reforma. También podrá exigir recortes más profundos o nuevas reducciones tributarias sin asumir directamente sus costos.
El PNL dispone de una posición particularmente cómoda. Puede apoyar selectivamente las decisiones más radicales del Ejecutivo y distanciarse de los resultados impopulares. Su influencia consiste en desplazar el límite de lo aceptable y castigar cualquier intento de moderación.
Si la reforma no produce los resultados prometidos, el PNL tendrá incentivos para atribuir el fracaso a la insuficiencia de los recortes y exigir que el Estado se achique todavía más. Esa reacción empujará a Republicanos hacia posiciones más duras y hará políticamente más costosa una eventual corrección.
Esta presión reduce el margen de adaptación de Kast. Si el gobierno busca acuerdos más amplios para estabilizar la reforma, el PNL denunciará una renuncia programática. Si endurece su agenda, disminuirá la posibilidad de construir mayorías duraderas. La necesidad de gobernar empuja hacia el pragmatismo, mientras la competencia intraderecha premia la firmeza.
El PDG ejercerá una presión diferente. La caída del apoyo presidencial aumenta el valor marginal de cada voto parlamentario. Mientras más difícil resulte formar una mayoría, mayor será el precio transaccional de su cooperación.
Ese poder tiene límites. En proyectos destinados a reducir impuestos o achicar el Estado, la disponibilidad del PNL puede ofrecer al gobierno votos sustitutos y disminuir la capacidad negociadora del PDG. El cálculo cambia cuando se requiere una legitimidad más amplia o cuando la asociación con la extrema derecha impone costos políticos al Ejecutivo.
El respaldo a la megareforma resolvió una necesidad legislativa inmediata, pero no creó una alianza estable. El PDG podrá exigir concesiones más visibles en las próximas iniciativas y buscará demostrar que su apoyo no está garantizado. También tendrá incentivos para distanciarse del gobierno cuando aumenten los costos distributivos.
Esta estrategia enfrenta una restricción. El partido ya quedó comprometido con la principal iniciativa económica del Ejecutivo y no consiguió beneficios efectivos para las pymes. Si intenta desligarse de sus consecuencias, deberá explicar por qué entregó sus votos a cambio de concesiones menores.
El PDG puede transformarse en actor pivotal en votaciones determinadas, pero eso no lo convierte en partido bisagra. Su conducta seguirá siendo transaccional mientras negocie proyecto por proyecto y carezca de una estrategia estable de cooperación hacia bloques distintos.
La pérdida de apoyo a Kast intensificará así las dificultades propias de gobernar sin coalición. Desde la extrema derecha, el PNL castigará cualquier moderación. En el Congreso, el PDG elevará el precio de sus votos cuando estos resulten insustituibles. Chile Vamos deberá resolver cuánto costo está dispuesto a asumir dentro de una gestión debilitada. Puede presionar por correcciones y diferenciar sus énfasis, pero no eludir completamente su responsabilidad mientras permanezca en el gobierno. El Ejecutivo conservará sus atribuciones, aunque cada mayoría será más difícil de construir.
La alternativa que la oposición no construyó
La oposición contó con argumentos fiscales y distributivos importantes. Sin embargo, desaprovechó la oportunidad de convertir esas objeciones en una estrategia propia para ampliar el PIB potencial.
La crítica a la reducción de impuestos al capital podía acompañarse de una agenda favorable al crecimiento. El bajo PIB potencial responde a un conjunto de restricciones que se refuerzan mutuamente. Chile necesita mercados más competitivos y una mejor formación de capital humano. También requiere infraestructura física y digital, junto con una inversión mucho mayor en investigación y desarrollo.
La productividad debía ocupar el centro de esa propuesta. El problema chileno se concentra en la baja eficiencia con que la economía utiliza sus recursos y en la escasez de proyectos capaces de generar mayor valor. Una rebaja tributaria puede mejorar la rentabilidad privada de inversiones existentes sin modificar esa trayectoria.
Una propuesta de centroizquierda podía incorporar mecanismos de coordinación público-privada destinados a diversificar la producción y agregar valor. También podía explorar una política industrial moderna, con apoyos temporales y sometidos a evaluación. El objetivo debía ser resolver problemas de coordinación y facilitar el aprendizaje productivo, evitando el clientelismo y la protección indefinida de empresas ineficientes.
La participación laboral femenina ofrece otra vía para ampliar el crecimiento potencial. Un sistema de cuidados más desarrollado aumentaría la disponibilidad de trabajo y respondería a las presiones derivadas del envejecimiento. En el ámbito empresarial, la formalización laboral podía combinarse con una mayor difusión tecnológica hacia las pymes.
La política de crecimiento también debía distinguir entre cantidad y calidad de la inversión. Una adquisición de activos existentes puede mejorar la posición de una empresa sin crear capacidad productiva nueva. En cambio, la innovación aplicada y el desarrollo de proveedores pueden elevar la productividad si consiguen difundirse hacia el resto de la economía.
Estas capacidades son complementarias. Una empresa puede recibir un beneficio tributario y postergar su proyecto si carece de trabajadores calificados. Una inversión pierde atractivo cuando la infraestructura logística resulta insuficiente. La eliminación de una sola restricción produce efectos limitados cuando las demás continúan operando.
Existe además una posible contradicción. Si la menor recaudación obliga a reducir inversión pública, puede deteriorar las capacidades que sostienen el rendimiento de la inversión privada. El Estado estaría mejorando la rentabilidad tributaria del capital y debilitando las condiciones que determinan su productividad efectiva.
La oposición cuestionó una respuesta estrecha al estancamiento, pero no consiguió articular una propuesta suficientemente densa para reemplazarla. Dejó que la discusión se concentrara en la tasa del impuesto corporativo y perdió la posibilidad de disputar el diagnóstico sobre las causas del bajo crecimiento.
Una reforma sometida a sus resultados
Una mirada política a la megareforma conduce a una conclusión incómoda. El gobierno aprobó su principal iniciativa económica, aunque no aseguró su estabilidad jurídica ni construyó una coalición capaz de protegerla durante el tiempo. La oposición identificó riesgos reales, pero careció de una alternativa de crecimiento suficientemente elaborada.
Una eventual recuperación de la inversión no bastará para validar la reforma. El gobierno deberá demostrar que se trata de inversión adicional inducida por los nuevos beneficios y no de proyectos que habrían sido ejecutados de todas maneras. También tendrá que separar ese efecto de la influencia del precio del cobre y de la evolución de la economía mundial.
La reforma deberá evaluarse por la inversión adicional que consiga generar y por el efecto de esos proyectos sobre la productividad. También habrá que examinar cuánta recaudación se recupera y qué inversión pública resulta desplazada por el costo fiscal. Si esos resultados no aparecen y los recortes se hacen visibles, la reforma puede transformarse en un foco de conflictividad social.
Chile ya conoce la velocidad con que un malestar disperso puede transformarse en una crisis política de gran magnitud. La experiencia de 2019 no autoriza predicciones automáticas, pero impide tratar con ligereza los costos fiscales y distributivos de la megareforma. En un Sistema de Atomización Polarizado, la combinación de expectativas frustradas y doble centrifugación hará más difícil cualquier corrección posterior.
La debilidad de la intermediación partidaria agrava ese riesgo. Las demandas pueden acumularse sin una representación capaz de priorizarlas y convertirlas en soluciones negociables. Esa carencia favorece respuestas fragmentadas y protestas más difíciles de encauzar.
El gobierno presentó la megareforma como un instrumento para recuperar el crecimiento y entregar certeza a los inversionistas. Sin embargo, su mayoría transaccional reduce la estabilidad política que esa estrategia requiere. La controversia constitucional debilita otra de sus promesas centrales.
La reforma sacrifica ingresos fiscales antes de que el gobierno haya abordado las restricciones estructurales que limitan el PIB potencial. Puede elevar la rentabilidad privada de empresas existentes y producir una respuesta acotada de la inversión. Si además disminuyen los recursos destinados a capacidades productivas, el costo fiscal terminará debilitando los factores con mayores posibilidades de aumentar la productividad. Una iniciativa destinada a estimular la inversión puede convertirse así en un factor adicional de polarización e inestabilidad.
